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营改增或改中央地方五五分成 央地关系从钱破题
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日期:2016-04-09

央地关系从“钱”破题

随着5月1日营改增全面推行试点的窗口期临近,涉及1.9万亿元的营业税即将成为历史,而地方也将失去这一主体税种。日前,为了防止营改增后,地方财政出现较大空洞,中央和地方收入划分过渡方案正在加快速度,目前已经开始征求意见。

根据征求意见稿,营改增之后,增值税收入由现在的75∶25,变为中央与地方五五分成,此外要把适合作为地方收入的税种下划给地方。不过具体内容还要等到方案出台。据了解,该方案最迟将于8月出台。

“增值税分成调整并不是简单调整,原来的1/4按照老的体制,新增的25%有新的调节设置,要看看机制设计。”华夏新供给经济学研究院院长贾康表示。

而增值税分成也许仅仅是调整央地财政关系的一个开始。“钱怎么分”的背后,更重要的是财权和事权的划分。目前,财权和事权的划分还未有详细的破题方案,未来不排除在调整中央和地方事权后,再进一步调整收入划分财权。一些地方财税系统人士认为,理顺各级政府在支出责任方面的问题,才是更紧要的方向。

不过,财政部财科所所长刘尚希对此却有所担忧。他表示,直接调整增值税中央和地方之间共享分成比例虽然省事,但地方分享的比例增大,可能会造成地方通过更多工业项目来增加财政收入,对转变增长方式起到负面作用。不同调整方式的难易程度和复杂性程度不一样,需要权衡选择。

或五五分成

中央与地方收入划分是财税体制改革的三大重点任务之一,然而,在财税改革中,央地关系却始终进展缓慢。

营改增之后,地税第一大税种营业税将变为国税地税共享税种增值税。在地税减收远超国税的情况下,增值税收入划分是中央和地方收入划分最关键的部分,为中央和地方关系改革奠定坚实的基础。

按照2016年中央和地方预算草案报告要求,收入划分必须充分考虑调动中央、地方两个积极性。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下,要与事权和支出责任划分有机衔接。对消费税、增值税分享的范围和比例,中央征求地方意见后,将根据营改增改革进展情况择机推开。

此次征求意见稿,将增值税收入由75∶25,变为50∶50。有业内人士称,在目前中央和地方事权没有调整的情况下,原有的财力结构要基本保持,五五分成的比例应该是经过测算、确保和过去基本持平或略有调整。这把中央和地方的利益都考虑进来了,有利于调动地方财政的积极性。

事实上,现行增值税分成远远超过当初设定的75∶25的目标。财政部公布的数据显示,2015年(中央和地方共享税种)国内增值税总计31109亿元,其中,中央政府收入为20996.82亿元,地方政府收入为10112.18亿元,目前中央和地方在增值税分享比例约为67.5∶32.5。

“具体的比例可能还要通过后期的测算,但50∶50的分成可以弥补地方减少的收入,同时也可以加强中央对地方转移支付的力度。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。

在积极财政政策背景下,除了分成比例进行调整外,未来重构后的央地关系,转移支付制度将发挥重大作用。

中西部欠发达地区,对于中央转移支付的依赖度远高于东部经济较为发达的省份。据甘肃省财政厅厅长张勤和介绍,甘肃财政自给率低,保工资、保运转、保民生70%以上的部分依靠中央补助。希望通过这次收入划分,稳步提高中央收入占全国比重,进一步增强中央宏观调控能力,进一步加大对中西部财政困难地方特别是贫困地区的转移支付力度,加快推进基本公共服务均等化。

地税重构?

在贾康看来,尽快研究把适合放到地方的税种划归地税,这比单纯提高增值税地方分享比例更重要。他认为,提高分成仅是过渡性政策,新的地税结构才是根本解决之道。

“目前中央和地方的税种在收入划分上也存在一些界限不明的问题。比如资源税的收入按理应更多划入地方政府,但在目前阶段主要是划入中央,而个税收入本属于共享税范围,但一直由地税部门征收,实际上成为地税。”一位接近财税系统人士分析认为,只有把这些税种收入界定清楚,才能更多测算中央和地方收入之间的关系。

多位业内人士建议,与央地收入划分改革相伴,地方税体系应尽快建立赋予地方一定的自主权,把地方收入体系建立起来。地方有了一定的调控权,更有利于地方区域经济发展。

“中央和地方的收入划分其实是很复杂的,涉及到财权和事权相适应,财力与事权相匹配。这包含了地方税体系及其联动的总体税制改革,在这一改革的约束之下划分了不同层级政府的税基。”贾康表示。

贾康认为,在税基合理划分之后,如果一些欠发达地区还是无法满足自身的事权所需的财力规模,就要依靠中央财政转移支付去填补。在这方面,结合营改增进程研究调整中央和地方的收入划分,具有牵一发而动全身的突破口效应。

记者注意到,2014年启动的财税改革列出了三大任务:除了预算管理制度改革、税收制度改革两大任务外,最后一大任务就是调整中央和地方政府间财政关系,即在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。

去年年底,财政部部长楼继伟也曾公开表示,在事权和支出责任划分改革时间表和路线图方面,准备2016年率先启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域的改革。

进入2016年后,改革的步伐正在加快。不仅是全国财政工作会议将推进中央与地方事权和支出责任划分改革放在了首位,在2016年预算报告中还明确,今年将出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见。

此次征求意见稿中则进一步强调:今年政府不仅出台指导意见,而且将在条件成熟的领域率先启动事权和支出责任划分改革。财税部门表示,将研究政府间支出责任划分,争取先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域,尽快明确各级政府的支出责任。

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